Il caso Tomenko c. Ucraina offre un’occasione di particolare rilievo per approfondire la tensione tra disciplina di partito e libertà del mandato parlamentare nel quadro della Convenzione europea dei diritti dell’uomo (CEDU). Esso si colloca nel più ampio dibattito – tuttora attuale nei sistemi parlamentari europei – sul grado di autonomia che il rappresentante eletto può esercitare rispetto alla formazione politica nella cui lista è stato eletto e, di converso, sulla possibilità dei partiti di vincolare i propri membri una volta entrati in Parlamento.

Nel caso in commento, il ricorrente, Mykola Volodymyrovych Tomenko, politico ucraino di lunga esperienza parlamentare, veniva eletto nel 2014 nelle liste del Blocco Petro Poroshenko “Solidarietà”. Dopo aver manifestato dissenso rispetto alle politiche di bilancio del governo, giudicate da lui “anti-umanitarie” e “anti-sociali”, Tomenko decideva di abbandonare la fazione parlamentare del partito. A distanza di pochi mesi, il partito modificava il proprio statuto introducendo una disposizione di natura sostanzialmente retroattiva che, appellandosi al principio del mandato imperativo previsto in forma generale dalla Costituzione ucraina, attribuiva al congresso del partito il potere di revocare il mandato ai deputati che avessero lasciato la fazione politica. In base a tale nuova norma, il congresso decideva la cessazione immediata del mandato di Tomenko e di un altro parlamentare, sostituendoli. Inoltre, venivano sospese le indennità parlamentari e gli altri benefici connessi alla carica.

Dinanzi alla Corte amministrativa suprema ucraina, il ricorrente contestava la legittimità della revoca, sostenendo che la Costituzione prevedeva sì la possibilità di applicare un mandato imperativo, ma soltanto in presenza di una legge che ne disciplinasse i presupposti e le modalità, legge che nel caso di specie non era mai stata adottata. La Corte nazionale respingeva, tuttavia, il ricorso, ritenendo la disposizione costituzionale direttamente applicabile e sufficiente a giustificare la cessazione del mandato. Esauriti i rimedi interni, Tomenko adiva la Corte EDU lamentando, tra le altre violazioni, quella dell’articolo 3 del Protocollo n. 1 alla Convenzione, in quanto l’interruzione del suo mandato costituiva una compressione arbitraria del diritto a esercitare una funzione elettiva liberamente attribuitagli dal corpo elettorale.

La Corte di Strasburgo ha esaminato il caso sotto il profilo dell’articolo 3 del Protocollo n. 1. In primo luogo, essa ha constatato che in Ucraina non esisteva un quadro giuridico chiaro e prevedibile che definisse la portata dei poteri dei partiti politici nell’applicazione delle disposizioni costituzionali sul mandato imperativo, né che stabilisse procedure e garanzie contro possibili abusi. L’assenza di norme legislative di attuazione, accompagnata alla mancanza di prassi coerenti, aveva determinato un vuoto giuridico nel quale le decisioni di revoca dei mandati parlamentari erano di fatto rimesse alla discrezionalità dei partiti, con il rischio di un uso politico di tale potere. La Corte ha ricordato che, secondo la tradizione costituzionale europea e la propria giurisprudenza, in particolare il precedente Paunović e Milivojević c. Serbia, i parlamentari rappresentano il popolo nel suo insieme e non il partito di appartenenza, e che la perdita del mandato per ragioni legate al mutamento di appartenenza politica si pone in contrasto con il principio del mandato libero, fondamento del parlamentarismo democratico.

Analizzando la situazione concreta, la Corte ha evidenziato come, in precedenza, numerosi deputati avessero lasciato la fazione di “Solidarietà” senza subire la revoca del mandato, il che dimostrava l’imprevedibilità dell’applicazione di tale misura nei confronti del ricorrente. Una tale situazione, unita alla totale assenza di una procedura legale e di rimedi effettivi contro decisioni arbitrarie, rendeva la cessazione del mandato contraria al principio di legalità e alla certezza del diritto, componenti essenziali dello Stato di diritto. Inoltre, la Corte ha osservato che il giuramento prestato dai parlamentari ucraini impone loro di rappresentare gli interessi dell’intero popolo ucraino, non quelli del partito, sicché la misura adottata violava la stessa concezione costituzionale del ruolo parlamentare.

La Corte ha altresì richiamato le posizioni della Commissione di Venezia, dell’Assemblea parlamentare del Consiglio d’Europa e dell’OSCE, tutte concordi nel ritenere che il mandato imperativo sia incompatibile con la democrazia rappresentativa, in quanto trasforma il rappresentante eletto in un mero delegato del partito, svuotando di contenuto la rappresentanza popolare. Pur riconoscendo la legittimità dell’obiettivo di preservare la coerenza dei gruppi parlamentari e prevenire fenomeni di trasformismo o compravendita politica, la Corte ha sottolineato che tali fini non possono giustificare strumenti che permettano ai partiti di annullare arbitrariamente la volontà dell’elettorato. In tal senso, la decisione del partito di porre fine al mandato del ricorrente è stata qualificata come non solo illegale ma anche manifestamente sproporzionata rispetto agli obiettivi dichiarati, poiché ha di fatto cancellato il risultato elettorale e alterato la composizione del Parlamento senza alcuna base normativa o controllo giurisdizionale.

Il ragionamento della Corte si fonda, dunque, su due assi portanti: da un lato, l’assenza di base legale e di prevedibilità della misura, che contrasta con il principio di legalità sostanziale; dall’altro, la violazione del diritto alla rappresentanza politica libera e indipendente, componente essenziale del diritto a libere elezioni. In sintesi, la Corte ha concluso che la revoca del mandato di Tomenko aveva vanificato la libera espressione della volontà popolare e che l’Ucraina aveva pertanto violato l’articolo 3 del Protocollo n. 1.

Dal punto di vista sistemico, la decisione assume un valore di principio di ampia portata. Essa riafferma che, in una democrazia rappresentativa, il mandato parlamentare non è una concessione del partito ma un titolo conferito direttamente dal corpo elettorale, e che ogni interferenza arbitraria su di esso costituisce una distorsione della sovranità popolare. Inoltre, la Corte rafforza il legame tra articolo 3 del Protocollo n. 1 e principio dello Stato di diritto, ribadendo che il diritto a libere elezioni non si esaurisce nel momento del voto, ma implica anche la garanzia che i rappresentanti eletti possano esercitare le loro funzioni senza indebite pressioni politiche o giuridiche. La sentenza Tomenko c. Ucraina si inserisce, pertanto, in una linea giurisprudenziale volta a consolidare la protezione della libertà del mandato parlamentare e a contrastare ogni tendenza autoritaria che miri a subordinare il potere legislativo alla volontà dei partiti o dell’esecutivo, riaffermando il principio per cui la rappresentanza politica appartiene al popolo e non alle organizzazioni che ne intermediano l’espressione.

 

(Commento di Edin Skrebo)